全面解析我國實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩

2019年12月28日自然資源局發(fā)布了一條通知：

沿海各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，山東省、上海市、廣西壯族自治區(qū)海洋局：

　　為切實解決海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”出讓中不銜接、不便民的問題，適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后職能重構(gòu)的要求，落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快放管服務(wù)改革部署，充分發(fā)揮市場在自然資源配置中的決定性作用，現(xiàn)就精簡、優(yōu)化海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)和辦事流程，通知如下：

　　全面實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招標(biāo)拍賣掛牌（以下簡稱“招拍掛”）出讓制度。自然資源部委托沿海省級自然資源主管部門組織實施海砂采礦權(quán)招拍掛出讓，由沿海省級自然資源主管部門將海砂采礦權(quán)與省級政府法定權(quán)限內(nèi)的海域使用權(quán)出讓納入同一招拍掛方案并組織實施。海砂開采采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)確定同一位置和同一期限。期限一般不超過3年。

　　嚴(yán)格執(zhí)行“凈礦出讓”制度。沿海省級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門，依據(jù)國土空間規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃等，遵循合理開發(fā)、集約節(jié)約利用資源的原則，統(tǒng)籌兼顧市場需求，制定海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)招拍掛方案。海砂采礦權(quán)由部委托行使的，其招拍掛方案應(yīng)當(dāng)取得自然資源部同意。海域使用論證、開發(fā)利用方案等法定要件的編制以及評審工作，由沿海省級自然資源主管部門統(tǒng)一組織實施；環(huán)境影響評價等其他要件以及評審工作等，由沿海省級自然資源主管部門商有關(guān)部門組織實施；上述事項及其結(jié)論應(yīng)當(dāng)一并納入“兩權(quán)”招拍掛出讓方案，不得要求競買人另行開展工作。“兩權(quán)”出讓底價應(yīng)當(dāng)分別測算并形成總出讓底價，成交時產(chǎn)生的溢價部分原則上按“兩權(quán)”在總出讓底價中所占的比例分別計入海域使用金和采礦權(quán)出讓收益，國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

　　“兩權(quán)”招拍掛出讓應(yīng)當(dāng)委托政府公共資源交易平臺進(jìn)行。沿海省級自然資源主管部門進(jìn)行“兩權(quán)”招拍掛出讓，遵循公開、公平、公正和誠實守信原則，公布海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)的具體情況和相關(guān)要求，依法設(shè)置競買者條件，并對競買者進(jìn)行必要的風(fēng)險和誠信提示。海砂采礦權(quán)、海域使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)納入同一出讓合同，擬訂立的海砂采礦權(quán)、海域使用權(quán)出讓合同文本應(yīng)當(dāng)一并公示。

　　競得者到省級自然資源主管部門辦理“兩權(quán)“登記。確定競得者后，沿海省級自然資源主管部門按規(guī)定與競得人簽訂海砂采礦權(quán)、海域使用權(quán)出讓合同。合同生效后，督促競得人在約定期限內(nèi)繳納采礦權(quán)出讓收益和海域使用金，并移交開發(fā)利用方案、海域使用論證等材料。競得人持合同向所在地省級自然資源管理部門領(lǐng)取采礦許可證和海域使用證。

　　2019年12月17日

權(quán)威解讀

針對《關(guān)于實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的通知》的印發(fā)，自然資源部法規(guī)司負(fù)責(zé)人指出，這一舉措，旨在切實解決海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”出讓中不銜接、不便民的問題，適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后職能重構(gòu)的要求，落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快“放管服”改革部署，充分發(fā)揮市場在自然資源配置中的決定性作用，精簡、優(yōu)化海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)和辦事流程。

就這項具體改革的背景、做法和貫徹要求，該負(fù)責(zé)人一一作了介紹。

改革開放以來,隨著我國沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,海砂作為填海造地工程的主要填料以及一些建筑的原材料,市場需求較大,使用價值越來越高。近年來,為公平、公開、公正配置海砂資源,深化“放管服”改革,原國土資源部、原國家海洋局分別印發(fā)了《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)海砂開采管理的通知》《國家海洋局關(guān)于全面實施以市場化方式出讓海砂開采海域使用權(quán)的通知》,要求在全國范圍內(nèi)以拍賣掛牌等市場化方式出讓海砂開采采礦權(quán)和海域使用權(quán)。這在一定程度上加快了海砂開采的市場化進(jìn)程,但是從近年執(zhí)行情況來看,也存在一些問題，主要反映在：

一是出讓程序重復(fù)。海砂開采需要同時取得海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)兩種自然資源的權(quán)利(以下簡稱“兩權(quán)”),在機(jī)構(gòu)改革前分屬國土、海洋兩個機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)的事項,按照前述規(guī)定分別組織“招拍掛”出讓。但由于海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)在法理上互相依存,空間上完全重合,“兩權(quán)”只能由同一個受讓人取得并行使,因此分別“招拍掛”存在不合理的重復(fù)程序。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立自然資源部,統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),將礦產(chǎn)和海域的出讓劃歸一個部門行使,實現(xiàn)了統(tǒng)一管理,因此現(xiàn)行分割的“兩權(quán)”出讓程序顯然不符合改革精神和實踐需求,必須進(jìn)行重新設(shè)計。

二是辦事程序繁瑣。海砂屬于海洋礦產(chǎn)資源,按照《礦產(chǎn)資源法》,其出讓應(yīng)當(dāng)屬于自然資源部事權(quán),雖然原國土資源部的文件已將采礦權(quán)“招拍掛”委托省級自然資源主管部門實施,但是由于采礦權(quán)發(fā)證機(jī)關(guān)依然是部本級,競得人仍要到自然資源部申請辦證。而同時海域使用權(quán)申請登記已經(jīng)實施屬地化管理,這就導(dǎo)致海砂開采需要在多級、多個部門之間多次審批辦證,增加了市場主體不必要的負(fù)擔(dān)和成本。

三是出讓內(nèi)容不銜接。由于“兩權(quán)”出讓分別按照原國土資源部、原海洋局文件的規(guī)定執(zhí)行,內(nèi)容上也存在不銜接的內(nèi)容。例如,海砂開采海域使用權(quán)最高年限規(guī)定為3年,采礦權(quán)卻規(guī)定為2年,因而即使取得2年以上的海域使用權(quán)也不可能同步取得相應(yīng)時限的采礦權(quán)。類似問題在礦產(chǎn)、海域兩個領(lǐng)域互相掣肘,嚴(yán)重影響政府的公信力。

“現(xiàn)行的‘兩權(quán)’出讓制度嚴(yán)重制約了海砂開采的市場化配置效率,增加了市場主體不必要的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險,另一方面,合法采砂的程序成本過高也在一定程度上導(dǎo)致違法盜采海砂行為屢禁不止。”該負(fù)責(zé)人表示。

在這種背景下,自然資源部支持廣東、廣西等沿海省份對海砂開采進(jìn)行了一系列試點改革,其中重要的改革舉措,就是將采礦權(quán)和海域使用權(quán)招拍掛合并進(jìn)行,從地方試點的經(jīng)驗來看,這一做法能夠較好解決“兩權(quán)”出讓程序中存在的不科學(xué)、不銜接的問題,符合黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神和“放管服”要求。

因此,在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,自然資源部經(jīng)過謹(jǐn)慎研究,決定通過委托的形式 向全部沿海省份下放海砂開采“招拍掛”權(quán)限,并對“兩權(quán)”出讓程序進(jìn)行整合和優(yōu)化。據(jù)此,印發(fā)了《自然資源部關(guān)于實施海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓的 通知》,提出具體的工作要求。

該負(fù)責(zé)人表示，海砂開采市場化出讓制度改革的核心內(nèi)容是將自然資源部權(quán)限內(nèi)的采礦權(quán)出讓委托省級自然資源主管部門實施,由省級自然資源主管部門將海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”納入一個招拍掛方案并實行“凈礦出讓”,成交后省級自然資源主管部門與競得人合并簽訂“兩權(quán)”出讓合同,并辦理采礦許可證和不動產(chǎn)登記。本次改革的主要做法包括:

一是合并出讓。明確自然資源部將海砂采礦權(quán)招拍掛出讓工作委托省級自然資源主管部門具體實施,由省級自然資源主管部門將采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)”納入同一招拍掛方案一并實施。競得人可通過一次招拍掛同時取得采礦權(quán)和海域使用權(quán)兩項權(quán)利。

二是優(yōu)化程序。實施“凈礦出讓”制度,海域使用論證、開發(fā)利用方案等法定要件的編制、評審工作,由省級自然資源主管部門統(tǒng)一組織實施,統(tǒng)一納入“招拍掛”方案,不再由市場主體自行組織開展,減輕其程序負(fù)擔(dān)。

三是高效便民。“兩權(quán)”出讓招拍掛成交后,省級自然資源主管部門與競得人只簽訂一個合同,包括海域使用權(quán)、海砂采礦權(quán)“兩權(quán)”出讓的內(nèi)容。繳納有關(guān)費用后,采礦許可證領(lǐng)取、海域使用權(quán)登記均由省級自然資源主管部門辦理。

“上述改革措施體現(xiàn)了自然資源部堅決貫徹‘放管服’改革的決心,也以具體的改革措施將國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的‘化學(xué)反應(yīng)’轉(zhuǎn)化為制度紅利。”該負(fù)責(zé)人說。

該負(fù)責(zé)人表示，《通知》下發(fā)后，政策落實是關(guān)鍵，各地要貫徹“兩權(quán)合一”出讓的改革要求。

一是抓好《通知》的貫徹落實。沿海省級自然資源主管 部門要按照《通知》提出的總體思路和基本原則,結(jié)合本地具體情況制定本轄區(qū)內(nèi)海砂開采市場化出讓的具體辦法,不 得擅自設(shè)置程序增加市場主體負(fù)擔(dān),確保改革措施落地生效。自然資源督察機(jī)構(gòu)將對“兩權(quán)合一”實施情況進(jìn)行督察。

二是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。建立以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段、以重點監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。對于違反法律法規(guī)、不按照合同約定的范圍、規(guī)模、 工藝、用途等開采海砂的,地方各級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同執(zhí)法部門依法嚴(yán)肅查處。

三是堅決預(yù)防腐敗。近年來,海砂出讓領(lǐng)域違紀(jì)案件頻發(fā),各級自然資源主管部門要按照廉政建設(shè)的有關(guān)要求,規(guī) 范權(quán)利運行機(jī)制,加強(qiáng)對海砂出讓各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì),嚴(yán)防腐敗。